Mittwoch, 27. April 2022

Sicherstellung der politischen Rechte in ausserordentlichen Situationen, Änderung des Stimmrechtsgesetzes

Generell begrüsst die glp Luzern, dass demokratisch legitimierte, gesetzliche Grundlagen geschaffen werden, um die politischen Rechte in ausserordentlichen Situationen zu regeln. Die Corona Pandemie hat die Notwendigkeit dafür aufgezeigt. In einigen Punkten gibt es jedoch Verbesserungspotential. Insbesondere bei der Anordnung von gesetzlichen Regelungen, muss unbedingt eine Trennung der Anordnungs- und Kontrollinstanz gewährleistet sein.

 

1. Gesetzliche Regelung der politischen Rechte in ausserordentlichen Situationen (Erläuterungen Kap. 1.1 und 1.2)

 

Während der Covid-19-Epidemie musste sich der Regierungsrat auf allgemeines Notrecht der Kantonsverfassung stützen, als es darum ging, die politischen Rechte (die Ausübung der Rechte bei Wahlen, Abstimmungen und Initiativen und Referenden) sicherzustellen. Er erliess daher die Verordnung zur Regelung der politischen Rechte (ehemals SRL Nr. 10a). Mit der Revision des Stimmrechtsgesetzes sollen neu spezifische gesetzliche Grundlagen und damit eine höhere demokratische Legitimation geschaffen werden, damit die Ausübung der politischen Rechte in ausserordentlichen Situationen (z.B. Epidemien, grosse Unwetter, Überschwemmungen, Cyber-Attacken) sichergestellt wird.

Unterstützen Sie den grundsätzlichen Handlungsbedarf, gesetzliche Regelungen für die politischen Rechte in ausserordentlichen Situationen zu schaffen?

 

☒ Ja

☐ Nein, nämlich:

 

 

Bemerkungen:
Die glp Luzern begrüsst, dass demokratisch legitimierte, gesetzliche Grundlagen geschaffen werden, die in einer Notlage die reibungslose Wahrnehmung der politischen Rechte garantieren. Die vergangene Zeit mit Corona hat ein neues Bewusstsein für die Problematik geschaffen. Das auf die Kantonsverfassung gestützte Notrecht war auf zwei Jahre beschränkt. Die diesbezüglichen Erfahrungen sollen nun in einer gesetzlichen Grundlage verankert werden.

 

Insbesondere das Versammlungsverfahren und die damit verbundenen physischen  Zusammenkünfte waren durch die Coronapandemie erheblich tangiert.

Grundsätzlich ist es sachgerecht, wenn man die Regeln einer Notverordnung, die sich bereits in einer ausserordentlichen Lage bewährt haben, implementiert und in eine ständige rechtliche Grundlage überführt, die demokratisch legitimiert ist und die unter Mitwirkung des Parlaments zustande kommt.

 

Das aktuelle Stimmrechtsgesetz enthält bisher keine Regelungen, wie die politischen Rechte in ausserordentlichen Situationen ausgeübt werden können. Mit Blick in die Vergangenheit und in die Zukunft, die Corona-Pandemie, den kommenden unsicheren Entwicklungen in Europa und damit auch einer möglichen (Cyber)bedrohungslage in der Schweiz ist es umso wichtiger, ausserordentliche Situationen, welche sich auf die Wahrnehmung der politischen Rechte auswirken können, vorausschauend und umfassend auf Gesetzesstufe zu regeln.

 

 

 

2.    Kompetenzen der Gemeinden (§ 18 Absatz 2bis und § 44 Absatz 3bis Entwurf Stimmrechtsgesetz, StRG, und § 10 Absatz 4 Entwurf Gesetz über den Finanzhaushalt der Gemeinden, FHGG; Erläuterungen Kap. 4.1.1 und 4.2)

 

Den Gemeinden im Kanton Luzern wird in der Verfassung aufgrund ihrer Rechtsstellung ein möglichst grosser Handlungsspielraum bei der Gesetzgebung eingeräumt. Daher sollen im Stimmrechtsgesetz gesetzliche Grundlagen geschaffen werden, damit die Gemeinden auch in ausserordentlichen Situationen, wie bei unmittelbar schwerer Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder der öffentlichen Gesundheit, in eigener Kompetenz eigene Massnahmen treffen können.

 

2.1 Bei Sachverhalten, in denen einzelne Gemeinden in eine ausserordentliche Situation geraten (z.B. grosse Unwetter, Überschwemmungen, Cyber-Attacken) und dadurch die Durchführung der Gemeindeversammlung verhindert wird, sollen Gemeinden in absoluten Ausnahmefällen anstelle einer Gemeindeversammlung eine Urnenabstimmung anordnen können. Sind Sie damit einverstanden, dass diese Kompetenz den Gemeinden gemäss § 18 Absatz 2bis Entwurf eingeräumt wird?

 

☒ Ja

☐ Nein, nämlich:

 

 

Bemerkungen:
Bereits die zeitlich befristete Verordnung (SRL Nr. 10a) räumte den Gemeindebehörden den Entscheid darüber ein, ob eine Urnenabstimmung anstelle einer Gemeindeversammlung durchgeführt wird. Aufgrund der Rechtsstellung der Gemeinden im Kanton Luzern ist es folgerichtig, dass die Gemeinden diesbezüglich einen Entscheidungsspielraum haben. Es handelt sich stets um ausserordentliche Situationen bzw. schwere Gefährdungen von polizeilichen Schutzgütern durch bspw. Unwetter, Pandemien oder Cyber-Attacken, durch welche die ordnungsgemässe Durchführung der Gemeindeversammlung verhindert wird. Die physische Anwesenheit der Stimmberechtigten wird in diesen Fällen durch das Bestehen einer Notlage verhindert. Der Anwendungsbereich der neuen gesetzlichen Bestimmung ist damit genau definiert.

 

Die glp Luzern möchte anregen, dass die Möglichkeiten von Gemeindeversammlungen per Videokonferenzsysteme in die aktuelle Gesetzesrevision eingeschlossen oder zumindest diskutiert werden sollten. Bei der vorgeschlagenen Gesetzesbestimmung geht es darum, anstelle von physischen Versammlungen Urnenabstimmungen durchzuführen. Wenn aber eine neue und zeitgemässe gesetzliche Grundlage geschaffen wird, dann ist es naheliegend, eine dritte Möglichkeit von Videokonferenzsystemen miteinzubeziehen. Auch diese bieten eventuell die Möglichkeit, die Ausübung der politischen Rechte ohne physische Präsenz zu garantieren. Sicherlich stellen sich damit neue organisatorische Fragen (Überprüfung der Identität der Teilnehmenden etc.). Aus Sicht der glp Luzern wäre es aber angezeigt, diese dritte Option mindestens zu diskutieren und allenfalls in den Gesetzestext zu integrieren. Denkbar wäre auch, den Gesetzestext offener zu formulieren, so dass weitere Alternativen zur Gemeindeversammlung – nebst der Urnenabstimmung -  in Zukunft möglich wären, ohne dass man das Gesetz erneut anpassen müsste. Die Coronapandemie hat sehr deutlich aufgezeigt, dass sich die neuen Formen des virtuellen Zusammenkommens enorm schnell etabliert haben und Teil des Alltags geworden sind.

 

 

 

2.2 Grundsätzlich werden die Urnenbüromitglieder von den Stimmberechtigten gewählt. In ausserordentlichen Situationen, wie bei der Covid-19-Epidemie, hat es sich gezeigt, dass es bei krankheitsbedingten Ausfällen von Urnenbüromitgliedern kurzfristig möglich sein muss, ohne Volkswahl zusätzliche Urnenbüromitglieder zu wählen. Daher soll im Stimmrechtsgesetz eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden, dass die Gemeindebehörde für die Zeit der ausserordentlichen Situation zusätzliche Mitglieder wählen und aus den Mitgliedern weitere Urnenbüropräsidentinnen und -präsidenten ernennen kann. Sind Sie mit der Regelung von § 44 Absatz 3bis Entwurf einverstanden?

 

☒ Ja

 

Bemerkungen:

Auch hier handelt es sich um die Implementierung der bisherigen Verordnung. Es muss sich um eine ausserordentliche Situation handeln, und betrifft nur Konstellationen, wenn das Urnenbüro nicht auf andere Weise sichergestellt werden kann. Wichtig erscheint der glp Luzern, dass die durch die Gemeindebehörden gewählten Urnenbüromitglieder nur für die Zeit der ausserordentlichen Situation im Amt sein können, nach Ablauf dieser Zeit müssen sie von den Stimmberechtigten bestätigt werden, wenn sie weiterhin im Amt sein wollen. Die in der Gemeindeordnung vorgesehene Wahl durch die Stimmberechtigten muss der ordentliche Weg bleiben, die Urnenbüromitglieder zu wählen.

 

 

 

2.3 In Gemeinden, in denen die Stimmberechtigten alle Befugnisse an der Urne beschliessen, findet vor der Beschlussfassung über das Budget eine Orientierungsveranstaltung statt (§ 10 Abs. 3 des Gesetzes über den Finanzhaushalt der Gemeinden, FHGG, SRL Nr. 160). Wenn ausserordentliche Situationen die ordnungsgemässe Durchführung einer Gemeindeversammlung verhindern, so dürfte in solchen Situationen auch die ordnungsgemässe Durchführung einer Orientierungsversammlung nicht möglich sein. Mit einem neuen Absatz 4 in § 10 FHGG soll ergänzt werden, dass in solchen Situationen die Information der Stimmberechtigten mit einem erläuternden Bericht der Gemeindebehörde anstelle mit einer Informationsveranstaltung erfolgt. Sind Sie mit dieser Regelung von § 10 Absatz 4 FHGG Entwurf einverstanden?

 

☒ Ja

☐ Nein, nämlich:

 

 

Bemerkungen:
Die glp Luzern begrüsst diese Vorgehensweise, denn wenn ausserordentliche Situationen umfassend geregelt werden sollen, so muss nach Sinn und Zweck der Gesetzesrevision auch für die Orientierungsversammlung eine Alternative ohne physische Anwesenheit vorgesehen sein.

 

 

3.     Kompetenzen der Korporationen (§ 16 Absatz 2bis Entwurf des Gesetzes über die Korporationen; Erläuterungen Kap. 4.3 und Kap. 4.1.1)

Das Gesetz über die Korporationen regelt, dass die Korporationen die Wahlen und Abstimmungen im Versammlungsverfahren durchführen, soweit sie es in ihrem Reglement nicht anders geregelt haben. Die meisten Korporationsgemeinden führen daher grundsätzlich die Abstimmungen im Versammlungsverfahren durch. Wie die Einwohnergemeinden sollen auch die Korporationsgemeinden die Kompetenz erhalten, in ausserordentlichen Situationen, wenn die Durchführung einer Versammlung verhindert wird, eine Urnenabstimmung für Wahlen oder Abstimmungen anzuordnen. Sind Sie mit dieser Regelung gemäss § 16 Absatz 2bis Entwurf des Gesetzes über die Korporationen einverstanden?

 

☒ Ja

☐ Nein, nämlich:

 

Bemerkungen:
Für die Korporationen gelten gemäss Ansicht der glp Luzern die Ausführungen zu den Einwohnergemeinden analog.

 

 

 

 

 

4.    Kompetenzen des Regierungsrates (§ 149a Entwurf StRG; Erläuterungen Kap. 4.1.2)

 

Der Regierungsrat soll im Rahmen seiner aufsichtsrechtlichen Tätigkeit bei Wahlen und Abstimmungen zusätzliche Massnahmen anordnen können, wenn die Massnahme, eine Urnenabstimmung statt Gemeindeversammlung gemäss § 18 Absatz 2bis Entwurf anzuordnen, nicht ausreicht oder allenfalls ein Grossteil des Kantons von der ausserordentlichen Situation betroffen ist (z.B. Epidemien, grössere Naturkatastrophen, Stromausfälle, Cyber-Attacken oder andere grössere Notsituationen).

 

4.1 Der Regierungsrat soll in ausserordentlichen Situationen, wie bei unmittelbar schwerer Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder der öffentlichen Gesundheit, die notwendigen Massnahmen zur geordneten Wahrnehmung der politischen Rechte treffen. Sind Sie mit dieser Regelung von
§ 149a Absatz 1 Entwurf einverstanden?
 

☒ Ja, aber:

☐ Nein, nämlich:

 

Bemerkungen:
Der Regierungsrat ist die im StRG bezeichnete Aufsichtsbehörde bei Wahlen, Abstimmungen und Volksbegehren (§§ 148- 152 StRG). Die glp Luzern ist der Ansicht, dass ausserordentliche Situationen, welche den gesamten Kanton oder die ganze Schweiz betreffen und die Ausübung der politischen Rechte gefährden, auch übergeordnet geregelt werden müssen. Der zusätzlich vorgesehene Fall, dass in einer Gemeinde nicht nur die Durchführung der Gemeindeversammlung sondern auch die Urnenabstimmung verunmöglicht ist, dürfte entsprechend selten vorkommen. Tritt dieser Fall ein, ist an eine absolute Notsituation zu denken, und diese Situation rechtfertigt nach Ansicht der glp auch, dass Massnahmen entsprechend schnell getroffen werden müssen. Die gesetzliche Regelung ermöglicht das schnelle Tätigwerden in einer Ausnahmesituation. Die Erfahrungen mit der Pandemie haben gezeigt, dass solche Situationen durchaus eintreffen können. Wichtig erscheint aus Sicht der glp Luzern, dass klar definiert wird, wann eine solche Ausnahmesituation gegeben ist und welche Fälle darunter subsumiert werden. Der Anwendungsbereich der Notkompetenz des Regierungsrats muss klar umrissen und verhältnismässig sein, insbesondere wenn es um schwerwiegende Massnahmen wie das Verschieben oder das Absagen von Wahlen oder Abstimmungen geht.

Nach Ansicht der glp Luzern sind beim Erlass von § 149a Abs. 1 möglicherweise zwei wichtige Pfeiler des politischen Systems der Schweiz tangiert: Es geht einerseits um die Autonomie der Gemeinden, andererseits aber auch um das Prinzip der Gewaltenteilung. Die glp Luzern stellt daher die Frage, ob nicht dieses letzte Prinzip verletzt sein könnte, wenn die Exekutive des Kantons in die Abläufe der Legislative auf Gemeindeebene (Gemeindeversammlung) eingreift. Die glp Luzern regt an, die Problematik unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der Gewaltenteilung noch einmal zu prüfen. Fraglich ist einerseits, ob das Prinzip der Gewaltenteilung tangiert ist, und wenn ja, ob eine solche Einschränkung trotz Ausnahmesituation problematisch sein könnte oder nicht. 

 

 

4.2 Der Regierungsrat soll in ausserordentlichen Situationen auch Ausnahmen von gesetzlichen Regelungen, insbesondere hinsichtlich Fristen und Einzelheiten von Verfahren, festlegen können. Diese müssen zwingend der geordneten Wahrnehmung der politischen Rechte dienen. Mit der Bestimmung von § 149a Absatz 2 Entwurf soll eine gesetzliche Grundlage dafür geschaffen werden. Sind Sie mit dieser Regelung einverstanden?

☒ Ja, aber

☐ Nein, nämlich:

 

Bemerkungen:
Es wird an dieser Stelle auf die Ausführungen zu Ziff. 4.1. verwiesen. Zentral erscheint aus Sicht der glp Luzern, dass stets eine objektive und umfassende Meinungsbildung vor Abstimmungen

und Wahlen möglich bleibt.

 

 

4.3 Der Regierungsrat soll die Notwendigkeit solcher Regelungen, die er in ausserordentlichen Situationen erlässt, regelmässig und mindestens einmal jährlich überprüfen. Ist die ausserordentliche Situation dahingefallen, hebt er die Regelung unverzüglich auf. Die Dauer solcher Regelungen sind daher nicht zum Vorneherein auf eine bestimmte Zeitdauer beschränkt. Sind Sie mit dieser Regelung gemäss § 149a Absatz 3 Entwurf einverstanden?

☐ Ja

☒ Nein, nämlich:

 

Bemerkungen:
Es kann durchaus heikel sein, wenn die die Regelung anordnende Behörde konstant die Voraussetzungen überprüfen muss, ob diese zugrundeliegende Notsituation noch vorliegt oder nicht. Die glp Luzern ist der Ansicht, dass man hier auch eine zeitliche Befristung auf ein oder  allenfalls zwei Jahre vorsehen könnte, wie dies auch bei der Notverordnung SRL Nr. 10a der Fall war. Nach Ablauf der Frist muss der Regierungsrat die Aufrechterhaltung der Regelungen beispielsweise dem kantonalen Parlament darlegen. Es ist nach Ansicht der glp Luzern fragwürdig, wenn ein- und dieselbe Behörde eine Regelung aufgrund einer Notsituation anordnet und gleichzeitig über deren Aufhebung oder Beibehaltung entscheidet. Die Vermischung von Anordnungs- und Kontrollinstanz sollte nach Ansicht der glp Luzern nochmals überdacht werden.

 

 

 

5.    Weitere Bemerkungen?

Wie bereits ausgeführt, tangiert die Gesetzesrevision des StRG nach Ansicht der glp Luzern einerseits die Gemeindeautonomie, die Ausübung von demokratischen Rechten und möglicherweise auch das Prinzip der Gewaltenteilung. Die Einräumung von Kompetenzen an den Regierungsrat kann beinhalten, dass die Exekutive des Kantons in Kompetenzen der Legislative auf Gemeindeebene eingreift. Sicherlich braucht es für ausserordentliche Situation die Gesamtsituation möglichst schnell umfassende Lösungen, dass die politischen Rechte ausgeübt werden können. Die Pandemie hat gezeigt, dass man gesetzliche Grundlagen schaffen muss. Auf der anderen Seite ist zu berücksichtigen, dass die Ausübung der demokratischen Rechte nicht zu Lasten anderer wichtiger Prinzipien gehen kann. Es wäre wünschenswert, dem Grundsatz der Gewaltenteilung bzw. -beschränkung in der weiteren Diskussion grosse Beachtung zu schenken.

Die glp Luzern regt an, dass auch die Möglichkeiten von Gemeindeversammlungen per Videokonferenzsysteme ohne physische Präsenz vor Ort geprüft werden sollen. Wenn man schon eine neue gesetzliche Grundlage schafft, soll diese aktuell sein. Es ist eine Tatsache, dass nebst physischen Versammlungen und Abstimmungen per Urne auch noch eine dritte Möglichkeit bestünde, die politischen Rechte allenfalls wahrzunehmen. Sicherlich braucht es hier auch sichernde und flankierende Massnahmen (bspw. Wie man die Identität der Teilnehmenden überprüfen kann).